El posible incremento del gravamen específico a los combustibles volvió a estar en la discusión pública, luego de que la ministra del Medio Ambiente mencionara que se está avanzando en el proyecto de impuestos verdes contenidos en el programa de gobierno. Las reacciones frente a sus dichos dejan en evidencia que se trata de una medida compleja y polémica. Para aportar al debate, presentamos diversas miradas sobre el tema, desde la academia, la industria y la política.

La polémica desatada los últimos días ante un posible aumento del impuesto específico a los combustibles (IEC) vuelve a poner sobre el tapete la utilidad de este gravamen para desincentivar el uso de autos movidos por combustibles fósiles, y la consecuente reducción de emisiones contaminantes. El debate se generó luego que la ministra del Medio Ambiente, Maisa Rojas, señalara que la propuesta de la reforma tributaria referida a impuestos verdes “está prácticamente lista”, en respuesta a una pregunta sobre un incremento al IEC, medida incluida en el programa de gobierno del Presidente Gabriel Boric.

Si bien la ministra aclaró que en su respuesta no se refería concretamente al impuesto específico a los combustibles, sino a los impuestos verdes -o correctivos- en general, desde diversos ámbitos hubo críticas a la posibilidad de un incremento en el IEC, apelando principalmente al impacto que tendría para la clase media.

En el programa de gobierno se incluyen cuatro ítems bajo el concepto de “impuestos verdes”: aumento gradual del impuesto al CO2 desde 5 a 40 USD/tCO2; incremento gradual del impuesto específico a los combustibles a 7 UTM/m3 en promedio a nivel nacional y eliminar las exenciones para industrias y transporte; aumentar y ampliar la cobertura del impuesto a la primera venta de automóviles; introducir un impuesto ad valorem al plástico de envases y embalajes y el plástico contenido en los principales productos de plásticos desechados comercializados.

Actualmente, el IEC es de 6 UTM por metro cúbico en el caso de la gasolina, y de 1,5 UTM/m3 para el petróleo diésel (Ley 18.502), lo que corresponde aproximadamente al 46 y 23 % del precio final, respectivamente. Un aumento a 7UTM promedio, ¿podría influir realmente en el uso del auto y así reducir las emisiones de gases contaminantes?

Al respecto, el diputado Félix González, del Partido Ecologista Verde por el distrito 20 de la región del Biobío, señaló a País Circular que “los impuestos normalmente tienen dos propósitos, uno es recaudar y otro es cambiar alguna conducta, y como este impuesto ya está alto y el precio internacional también, no va a haber un cambio en la conducta a causa de un aumento de 100 o 300 pesos en los combustible”. Esto se debe, dice el parlamentario, a que las personas no cuentan con una alternativa real al auto para movilizarse hacia sus obligaciones, como colegios, universidad, trabajo, etc.

“En prácticamente todas las ciudades del país el transporte público no es de la calidad que se necesita y, al menos en mi zona, está colapsado; el Biotren va lleno hasta la pisadera, lo mismo las micros. Las personas van a seguir transportándose como lo hacen hasta ahora mientras no tengan otra opción. Por lo tanto, el efecto de un alza en el impuesto a los combustibles no implica menos uso de combustibles fósiles, simplemente tendríamos una mayor recaudación y, como este no es el objetivo, el único resultado es un mayor agobio para la clase media, que es la que hoy no se puede bajar del auto porque no tiene alternativa”, subraya González.

El IEC, dice el diputado ecologista verde, impacta a los vehículos menores, porque “en el caso del transporte de carga no paga impuesto, se lo devuelven, y la minería lo mismo (…) pero esos sectores tienen margen para cambiar la fuente de energía; en el primer caso, debiera privilegiarse el transporte ferroviario, y la minería puede cambiar -sabemos que está en ese esfuerzo- al uso de combustibles limpios, como el hidrógeno verde”.

González agrega que “lo que se entendió de lo que dijo la ministra es un aumento al impuesto específico tal como lo conocemos y, en ese caso, no tendría el efecto de ser un impuesto verde, de ser un impuesto ambiental”.

En el programa de gobierno del presidente Boric, cuando se refiere al incremento del impuesto específico a los combustibles añade que para esa medida se debe considerar “el impuesto óptimo que internalice las externalidades ambientales”.

Sobre ese punto, Claudio Agostini, académico e investigador del Centro de Transición Energética (CENTRA) de la Facultad de Ingeniería y Ciencias de la Universidad Adolfo Ibáñez (UAI), explica que “el objetivo principal del impuesto a los combustibles es solucionar las externalidades negativas que genera su uso”. Dichas externalidades son de forma directa, como la contaminación, y otras en forma indirecta, como la congestión y los accidentes de tránsito.

“El consumo del petróleo y sus derivados está directamente asociado a mayor contaminación, congestión y accidentes de tránsito. Por esta razón, tener impuestos a la gasolina y al diésel es una medida correcta y tiene relación con disminuir los efectos negativos que causa su uso y que no son considerados por sus usuarios, los automovilistas y los transportistas”, agrega el académico de la UAI.

Consultado sobre algunos estudios al respecto, Agostini comenta que no existen para Chile, pero en el caso de Estados Unidos “la evidencia es que un impuesto de un dólar por galón reduce entre 15 y 20% el consumo de gasolinas, alrededor de 12% las millas manejadas, y entre 16 y 18% los accidentes de tránsito (Haughton y Sarkar, 1996)”.

El investigador de CENTRA pone énfasis en la gran diferencia que existe entre el impuesto para la gasolina y para el diésel porque “en promedio, un 20% de las emisiones de automóviles a diésel equivalen a un 80% de las emisiones de automóviles a bencina. Es decir, los automóviles a diésel contaminan más y en Chile pagan menos impuestos que los automóviles a gasolina”.

Finalmente, Agostini plantea que los impuesto para estos dos combustibles derivados del petróleo podrían aumentar llegando a cifras cercanas a las propuestas en el programa de gobierno, para que cumplan con su objetivo: “Cálculos realizados para Chile en un estudio de Parry y Strand (2010) muestran que la tasa de impuesto óptima para hacerse cargo de las externalidades negativas que genera su uso sería de 7,22 UTM por metro cúbico para las gasolinas (hoy es 6) y de 6,71 UTM m3 para el diésel (hoy es 1,5)”.

Medidas integrales

En tanto, Katherine Brintrup, directora de la Escuela de Energía y Sustentabilidad de la Universidad San Sebastián, coincide con el diputado Félix González en el sentido de que para un real desincentivo en el uso del auto particular es indispensable mejorar el transporte público. Asimismo, la académica señala que un alza en el IEC podría golpear a las familias de clase media y media baja, así como a aquellos que viven en localidades más aisladas.

“Si una familia ya no puede seguir manteniendo los costos que significa el incremento del impuesto al combustible, esa familia va a preferir el transporte público. Pero no siempre se puede. Existen situaciones, regiones, donde es imperioso el uso del automóvil (..) y no se puede prescindir de él, sobre todo en localidades que son más alejadas”, explica Brintrup.

La académica de la U. San Sebastián comenta que, en el caso de la Región Metropolitana, si bien el transporte público no es muy cómodo ni eficiente, sí es rápido y puede llegar a ser una alternativa, pero en muchas localidades “no existe un transporte público que conecte realmente distintas zonas y en corto periodo de tiempo. Por lo tanto, ahí la familia se ve obligada a dejar de consumir ciertos productos para poder suplir el incremento en el impuesto”.

Brintrup sostiene que, en definitiva, para reducir el uso del auto y así disminuir sus externalidades negativas, se requiere de medidas integrales. “Lo más importante es tener un transporte público eficiente. Tenemos el ejemplo de ciudades en Europa donde el transporte público no es barato, pero es de calidad, confortable, funciona a tiempo, es puntual y tienes certeza de la hora en que va a llegar al lugar de destino. Cuando eso se asegura, la gente deja su vehículo; cuando no hay dónde estacionar, también se evita su uso. Entonces, es una serie de medidas (…), eso funciona en países más desarrollados, donde se implementan medidas integrales que no tienen implicancias en un solo aspecto, como es el impuesto al combustible”.

Afectar el comportamiento vía precios

Luis Rizzi Campanella, profesor del Departamento de Ingeniería de Transporte y Logística de la Facultad de Ingeniería de la PUC, explica el potencial efecto que un aumento en el IEC tendría en el uso del auto aplicando el concepto de “elasticidad de la demanda”, es decir, qué tan sensible es la demanda al precio. “Si la demanda es muy sensible al precio, entonces subir el impuesto específico al combustible va a hacer que la gente compre menos, pero si la demanda es poco sensible al precio, entonces un aumento del precio no va a hacer que las ventas de combustible caigan mucho. Entonces, el efecto en desincentivo depende de qué tan elástica es la demanda de los usuarios del vehículo por el combustible”.

Sobre este punto, señala que, en general las personas que usan el automóvil, en el corto plazo son poco sensibles al precio. “Es decir, si me sube el IEC en un equivalente a $100, en el corto plazo no voy a cambiar la demanda, entendiendo que corto plazo pueden ser 6 meses, un año, o hasta que cambie el auto. Pero, seguramente, cuando cambie el auto, como el precio de la bencina es mayor voy a empezar a pensar si me conviene pasarme a un vehículo que tenga un menor consumo por kilómetro circulado, o podría empezar a pasarme a una tecnología alternativa, aunque para pasarse a un eléctrico habría que subir tanto el impuesto que sería inviable”, explica Rizzi.

“En el corto plazo las personas tenemos patrones de movilidad que están bastante definidos y no podemos cambiar mucho las cosas, es en el tiempo donde se puede empezar a ver un efecto, como usar un poco menos el auto -acomodar algunos viajes para hacerlos en transporte público o para hacerlos con algún colega del trabajo-. En la medida que pasa el tiempo las respuesta a aumentos en impuestos verdes son más notorias”, añade el académico de la PUC.

Para explicar los efectos de los impuestos en los cambios de conductas, Rizzi menciona los casos contrapuestos de Europa y Estados Unidos. En el primer caso, los tributos al combustible son muy altos y el espacio es escaso (lo que encarece los estacionamientos), por lo que la gente cada vez tiene menos autos y se trata de autos pequeños; en cambio, en Estados Unidos, el impuesto federal al combustible se mantiene prácticamente constante hace 30 años y existe mayor disponibilidad de espacio, por lo cual el parque automotor es de autos grandes y de alto consumo de combustibles.

En conclusión, dice el especialista, “hay efectos, el punto es que cuando hay que hacer políticas públicas a nivel nacional hay que decidir cuánto se sube el impuesto a los combustibles, es lo que se llama una sintonía fina, y ahí la verdad es que uno tiene algunos valores para hacer análisis de elasticidades, tratar de interpretar cómo se va a mover la demanda, pero son valores muy esquemáticos. Entonces, podría ser que se aumente el IEC y en un año se vean mínimas respuestas y la gente diga que el único efecto fue sacarles más plata a las familias; habría que esperar qué pasa en 4 o 5 años, el tema es que muchas veces el tiempo de la política no está para ello; y cuando los gobiernos tienen que subir los impuestos siempre va a ser complicado, sobre todo en las bencinas, donde los que se oponen siempre van a verlo como un ataque a la clase media”.

De cualquier modo, la reducción del parque automotor tiene sin duda un efecto importante en la reducción de la contaminación, de las emisiones de gases de efecto invernadero, que sería el objetivo de aumentar el IEC. “En Santiago, el principal agente contaminante es el transporte, junto con las fuentes fijas. Todo lo que es monóxido de carbono es por el transporte, en NOx el transporte contribuye significativamente; son elementos que contribuyen a la formación de material particulado fino, y los estudios epidemiológicos demuestran que el material particulado fino tiene un impacto enorme sobre la mortalidad prematura. De hecho, en las cuarentenas por la pandemia se vio cómo se limpió el aire en muchas ciudades por la baja circulación vehicular. Eso está bien estudiado y no hay dudas de que si cae el uso de los vehículos de motor a combustión, el impacto sobre las emisiones va a ser notable”, subraya Rizzi.

Consultado sobre otras medidas para desincentivar el uso del auto particular, el académico señala que siempre va a ser bueno mejorar y fomentar el uso del transporte público, así como impulsar la electromovilidad. Sin embargo, en el primer caso está la complejidad de la evasión y los consecuentes subsidios, mientras que en el segundo caso, dado los altos precios de los autos eléctricos, se tendrían que dar subsidios, “pero son tan caros que los que van a terminar comprando autos eléctricos van a ser las personas con mayores ingresos; no sé si es esa la solución, tratar de bajar la contaminación pagando subsidios a las familias más ricas del país”.

A modo de resumen, Rizzi sostiene que “siempre afectar comportamiento vía precios es una medida que se la ve como potente, porque la gente reacciona a los precios. Las personas tienen un presupuesto limitado y si sube el impuesto a las bencinas, algún otro gasto hay que reducir. El panorama es complejo y por eso es difícil resolverlo, no solo en Chile, sino en cualquier país”.

Rediseño del impuesto

Desde la Bolsa de Clima de Santiago (SCX), organización que impulsa el desarrollo de la industria de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), su gerente general Aldo Cerda apunta a la necesidad de un rediseño de los impuestos al combustible para que sean realmente efectivos.

“Hace poco sacamos un position paper para el sector combustibles, donde señalamos que debido a que la penetración de la electromovilidad en el sector transporte en Chile es aún insignificante, cualquier forma de gravamen directo a las emisiones derivadas del consumo de combustibles fósiles tendrá solo efecto recaudador, pero nulo efecto práctico en la reducción de emisiones de GEI. Además, mencionamos que los conflictos políticos con el sector de carga terrestre carretero serían inmediatos”, apunta Cerda.

A modo de ejemplo, menciona el impuesto a las emisiones de carbono para el sector industrial, que -dice- se ha estado trabajando con el ministerio de Economía para subirlo y estar en línea con la regulación internacional y evitar acusaciones de competencia desleal (dumping). Al respecto, comenta el gerente general de SCX, su propuesta es que el impuesto se base principalmente en intensidad, es decir, “si tengo emisiones sobre un cierto umbral, que ahí me empiecen a gravar, y no que me graven por todo el nivel de emisiones”.

“Lo mismo aplica para el sector combustibles -dice Cerda-. Si se aplica hoy el impuesto tal como se plantea, es decir, directamente sobre la emisión que genera, va a haber un impacto directo en el precio que va a pagar al final el transportista, la persona; pero hay pocas posibilidades de hacer adaptación, en términos de cambiarse de un combustible fósil a otro tipo. En otros países esto se ha regulado trazando una trayectoria para el sector combustible estableciendo que la intensidad de emisión por unidad de energía tiene que ir a la baja”. Esto, agrega, impulsa que de forma progresiva se va incorporando y aumentando una fracción de combustibles limpios, en especial de parte de los grandes demandantes de combustible, para avanzar en sus metas de carbono neutralidad.

En concreto, sostiene el gerente general de la Bolsa de Clima de Santiago, se trata de un rediseño del impuesto para que el impacto a nivel de precios no sea tan alto, lo que ocurrirá si es gradual y se paga solo por el diferencial respecto al umbral establecido.

 

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